Le bazooka européen a fait la une des journaux. Mais on en dit moins sur le tube portugais. Parmi les pays européens, le Portugal se distingue comme l’un des pays les plus prudents face aux effets économiques de la pandémie. Le ministère des Finances rejette une voie d’austérité, mais n’embrasse pas une relance budgétaire qui remet en cause le rééquilibrage rapide des comptes publics. Si, avant la crise précédente, le Portugal avait repoussé ses limites budgétaires, dans cette pandémie, les bouillons de poulet du gouvernement peuvent laisser des blessures économiques qui mettront des décennies à guérir.
Il y a quelques jours, l’OCDE présentait une analyse de plus de 40 économies, ce qui plaçait le Portugal comme le deuxième pays qui accumulerait le plus grand dommage économique entre fin 2019 et fin 2021, surpassé seulement par l’Argentine. Cela signifie que le choc de cette année sera si violent que, même avec la reprise de 2021, le pays sera encore loin de là où il était avant Covid-19. L’OCDE s’attend à ce que l’économie nationale recule de 8,4% cette année et n’augmente que de 1,7% l’année prochaine.
Et ce n’est pas la seule institution concernée par la performance portugaise. La Commission européenne – plus pessimiste que l’OCDE pour 2020 et plus optimiste pour 2021 – place également le Portugal dans le groupe des pays qui mettront le plus de temps à retrouver son niveau de production de richesse. Les propres prévisions du ministère des Finances pour 2021 semblent supposer que l’économie portugaise sera l’une des plus touchées par Covid-19. Cette position vulnérable du pays s’explique principalement par la dépendance au tourisme – pratiquement figée cette année – et le poids important de la restauration, l’un des secteurs les plus touchés par les mesures qui contraignent les familles à être confinées et les entreprises à opérer en télétravail.
Cependant, la perméabilité de cette économie au Covid-19 ne semble pas se traduire par une urgence budgétaire équivalente de la part du gouvernement. Comme tous les pays européens, un soutien à grande échelle a été mis sur le terrain, comme le Licencier simplification, de nouveaux avantages sociaux et un effort financier redoublé dans le NHS. Mais par rapport au reste de l’Europe et du monde, l’effort portugais est parmi les plus timides.
Avec les chiffres qui existaient jusqu’en septembre, le FMI a placé le Portugal comme la neuvième économie avancée avec des mesures de soutien moins directes dans un univers de 50. Dans l’Union européenne, seules la Finlande et la Slovaquie dépenseraient moins. Dans une analyse encore plus récente de l’OCDE, le Portugal est également apparu comme l’un des pays où le solde budgétaire sans intérêt se dégraderait le moins entre 2019 et 2022.
Ces différences se traduisent par des mesures concrètes. Par exemple, alors que l’État portugais versera aux restaurants 20% des revenus perdus les week-ends de garde (par rapport à la facturation moyenne en 2020), le gouvernement allemand transfère à 75% de ses revenus aux petites entreprises les plus touchées par les nouvelles mesures. 2019.
Le ministère des Finances n’est pas d’accord avec cette caractérisation de l’effort budgétaire portugais. «Le mot« prudence »n’est pas, à notre avis, correct», déclare une source officielle à VISÃO, citant une longue liste d’arguments en faveur du contraire. Parmi eux, le fait que dix pays de la zone euro réalisent une réduction de déficit plus importante que le Portugal, en 2021; l’existence d’un revenu extraordinaire cette année-là (intérêt de la Troïka), sans lequel le déficit diminuerait moins; Le Portugal est l’un des rares pays de l’euro où le solde structurel se détériorera en 2021; et le fait que le pays prédit l’une des plus fortes augmentations de l’investissement public.
Ce n’est cependant pas l’opinion de nombreux analystes. C’est le cas de Zsolt Darvas, chercheur au think tank Bruegel. «Le Portugal a avancé avec un appui budgétaire important, mais il est plus prudent [do que outros]. La raison la plus probable est d’avoir une dette publique déjà élevée », note l’économiste. Cette année, la dette portugaise devrait atteindre près de 135% du PIB, un record historique et l’une des valeurs les plus élevées au monde. Il n’y a que sept pays avec une dette plus élevée. «En outre, le pays a également une situation plus vulnérable, quelques années se sont écoulées depuis le sauvetage. La croissance économique est revenue et les choses se sont améliorées, mais elle est plus vulnérable que, par exemple, la Belgique. Sans parler des Pays-Bas ou du Danemark. »
Ricardo Cabral convient que «la dette et le déficit sont très élevés», ce qui représente une limitation de la performance du gouvernement. Mais il critique une position budgétaire imparfaite en jouant la même note. «Nous semblons avoir oublié à quoi sert la politique budgétaire. Nous stagnons depuis 20 ans. La seule chose que nous avons faite, c’est la consolidation », souligne le professeur de l’Université de Madère.
Traumas anciens
Cette hésitation portugaise à s’endetter se produit dans un contexte de taux d’intérêt historiquement bas – lorsque l’emprunt est moins cher – et dans lequel la Commission européenne a décidé de suspendre ses règles budgétaires et a encouragé les pays à dépenser davantage. Cependant, personne ne sait combien de temps durera cette posture. Le gouvernement semble prendre des précautions pour la possibilité d’un rétablissement brutal des règles. Il y a dix ans, après une première suggestion pour stimuler l’économie, l’UE a tourné à 180 degrés pour se concentrer sur le contrôle du déficit. Le Portugal a été pris dans la courbe et se trouvait dans une position très vulnérable auprès des investisseurs.
L’exécutif actuel ne semble pas vouloir répéter cette erreur. En 2010, l’année précédant le sauvetage, le Portugal avait le deuxième déséquilibre structurel (sans intérêt) le plus important parmi les pays de l’UE. En 2020, il devrait être l’un des pays avec le déficit structurel primaire – la balance des comptes publics hors mesures extraordinaires et effets du cycle économique – plus proche de l’équilibre.
Bien que les Finances disent à VISÃO que «les règles budgétaires ne sont pas un problème en 2021», le ministère dirigé par João Leão admet qu’il y a «beaucoup d’incertitude» quant à son application future, en supposant qu’elles devraient revenir «lorsque l’économie de la région l’euro revient à son niveau d’avant la crise – prévisible en 2022 ». En ce sens, Terreiro do Paço considère comme une «attitude responsable que le Portugal présente une perspective selon laquelle son solde budgétaire est déjà en dessous de la limite de 3% en 2022».
De plus: en 2014, l’État a dépensé 8,4 milliards d’euros d’intérêts et, en 2021, ne prévoit de dépenser que 5,5 milliards. Le gouvernement attribue ces économies à la confiance qu’il a suscitée dans le marché, craignant de l’endommager par des mesures plus agressives.
Blessures à guérir
Nous comprenons tous les risques de dépenses excessives. Mais lorsque l’économie fait face au deuxième plus grand choc en 150 ans, le péché par défaut peut aussi être dangereux. «Le risque (qui est encore plus une incapacité à agir que des ressources) est que la perte de capacité installée soit importante et dure de nombreuses années», critique Joaquim Miranda Sarmento, professeur à l’ISEG et président du Conseil stratégique PSD. La recherche d’un équilibre entre la maîtrise du virus et le maintien de l’économie sur le gaz peut laisser le gouvernement «au milieu du pont», estime l’économiste. « Il détruit l’économie sans s’occuper de la pandémie. »
Puisque cette crise n’est causée par aucune raison structurelle, l’objectif des gouvernements est que, lorsque le coronavirus n’est plus une menace, le tissu économique soit relativement intact pour amorcer la reprise. Cela signifie limiter au maximum les faillites d’entreprises et une explosion du chômage. Comme nous l’avons vu lors de la dernière crise, certaines des blessures économiques ouvertes pendant une profonde récession peuvent mettre des décennies à se cicatriser et à diminuer structurellement la capacité de production de l’économie.
«Il est essentiel de s’assurer que nous n’allons pas avoir une récession U ou L. Et cela semble être de moins en moins probable. Ce sera une récession comme jamais auparavant, et nous sommes passifs », prévient Ricardo Cabral. «Il est vrai que cela a été dur pour le gouvernement, mais ils jouent la défense. Ils n’anticipent pas l’ampleur des problèmes. Cela peut prendre dix ans pour se rétablir, et c’est ce qu’il faut éviter. »
Mettre un frein aux dépenses aidera à endiguer la hausse de la dette à court terme, mais sans croissance, il n’y a aucun moyen de la rembourser. C’est une danse complexe et le gouvernement semble faire très attention à ne pas trébucher.
Mário Centeno, qui n’a même pas quitté la Finance pendant six mois, a défendu cette stratégie il y a quelques semaines, appelant à des politiques publiques agissant «à la marge» et à un soutien «temporaire». «Le niveau de la dette publique empêche des politiques massives. Nous devons être concentrés », a-t-il déclaré.
Cela semble être la direction définie à Terreiro do Paço pour la caravelle des comptes de l’État. Selon le Conseil des finances publiques, l’OE 2021 n’est pas de l’austérité, mais assume une posture «neutre». En analysant les budgets des États membres, la Commission européenne a conclu que le Portugal serait l’un des rares pays où, si l’on s’éloignait de la réponse directe à la pandémie, il y aurait même une relance budgétaire négative en 2021. Il n’y a plus que deux pays dans cette situation: la Finlande et la Belgique. Cela signifie qu’en plus de l’effort pour soutenir l’économie, le gouvernement résiste à aller plus loin pour soutenir les familles et les entreprises.
Cette logique a été récemment adoptée par le ministre de l’Économie, lors d’un entretien avec EXAME. «Ce que nous ne devons pas faire, c’est apporter une réponse structurelle à la crise. Pour éteindre un feu, ne [devemos] construire une caserne de pompiers », a-t-il soutenu.
Le bazooka sauve-t-il le tube?
Outre l’ampleur du stimulus, la prudence de l’exécutif à ne retenir, dans le réseau de soutien, que ceux qui en ont le plus besoin, signifie que la conception des mesures est forcément plus complexe. C’est le prix à payer pour des mesures plus ciblées: plus de bureaucratie et un retard dans leur mise en place sur le terrain. Prenons le cas de Licencier simplifié, qui a dû être ajusté plusieurs fois pour atteindre les objectifs. De plus, le pari sur le défaut de crédit permet de soulager les familles sans coûts budgétaires immédiats, mais fait avancer un éventuel problème bancaire.
En revanche, cette prudence n’est pas transversale à toute intervention dans l’économie. «Le gouvernement a été extrêmement prudent de ne pas vouloir emprunter davantage et augmenter les impôts et réduire le soutien social, mais cela est incompatible avec la façon dont il a décidé de mettre 1,2 milliard dans la TAP», a critiqué l’économiste Susana Peralta, à EXAME .
Joaquim Miranda Sarmento soutient que le gouvernement aurait dû être plus transparent en séparant ce qui est le budget «normal» des initiatives de lutte contre la crise, en indiquant «clairement aux marchés et aux investisseurs quel est le« coût effectif »de la dette publique des mesures» .
Malgré ces limites, Zsolt Darvas considère que le gouvernement portugais adopte «l’équilibre plus ou moins certain entre prudence et risque». Un avis que le chercheur justifie par l’injection de fonds européens via le nouveau mécanisme de récupération. «Le Portugal recevra beaucoup d’argent. Ce sera une impulsion significative, qui pourra compenser les dépenses relativement plus faibles du budget national », déclare Darvas.
Le ministère des Finances nie avoir attendu la corde communautaire pour sortir le pays de la crise. «L’impact économique du plan de relance et de résilience se fera principalement sentir en 2023 et 2024», disent-ils à VISÃO. «La reprise économique prévue pour 2021 ne dépend pas des fonds PRR – elle peut en être renforcée».
Néanmoins, dans le même entretien avec EXAME, le ministre de l’Économie a utilisé l’atout des fonds communautaires comme argument pour expliquer les différences de relance portugaise vis-à-vis des autres pays. «Il ne suffit pas de comparer les allocations budgétaires. Il faut ajouter à ces autres fonds à caractère non national que nous mobilisons également au profit des entreprises portugaises.
Le bazooka peut-il sauver le tube?
