« Même les plus optimistes évaluent le pourcentage de succès des sanctions à 30% »

Edoardo Saravalle écrit régulièrement sur les sanctions économiques, en accordant une attention particulière aux conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Il a travaillé au Center for a New American Security (CNAS) et au Comité du Sénat américain sur les banques, le logement et l’urbanisme. Il reconnaît que l’ampleur et la rapidité des sanctions sont sans précédent et l’ont surpris. Mais rappelez-vous qu’ils existent pour obtenir un certain résultat et que le travail de la diplomatie sera d’y parvenir. Cette interview avec EXAME a été réalisée le 9 mars et fait partie d’un travail plus large publié dans l’édition d’avril du magazine.

A quoi servent les sanctions ?

Il y a probablement trois utilisations. L’un est comme moyen de dissuasion. C’est ce que nous faisions avant l’Ukraine. Mais elle est vue plus largement, par exemple avec la prolifération nucléaire. L’autre possibilité est de l’utiliser comme une punition. Une façon de condamner certaines choses, de faire en sorte qu’il y ait des coûts économiques et qu’on les rende plus difficiles à faire. Les sanctions contre le terrorisme en sont un exemple. La troisième option est ce que nous voyons maintenant : la coercition et la négociation. Vous essayez d’arriver à un accord pour forcer la personne sanctionnée à faire quelque chose. Mais ce ne sont pas des catégories rigides.

Quels exemples précédents pouvons-nous utiliser pour voir si cette troisième catégorie est souvent efficace ?

Il y a beaucoup de débats sur l’efficacité des sanctions. Les résultats sont mitigés, mais je pense que même les plus optimistes évaluent le pourcentage de réussite à 30 %. Mais il y a beaucoup de questions sur ces études, car chaque situation est différente. Comparer la Russie avec la Corée du Nord et le Venezuela… L’exemple à la tête de l’administration Biden est quelque chose comme l’accord nucléaire avec l’Iran. C’est l’exemple le plus concret de sanctions agressives, qui débouchent sur une négociation puis sur un accord.

D’autres pays ont été sanctionnés, mais je ne sais pas s’il existe un précédent pour quelque chose d’aussi rapide et avec autant de pays impliqués que ce que nous voyons actuellement avec la Russie.

Je crois que non. La vitesse et la taille de l’économie visée par les sanctions sont sans précédent. Les sanctions contre l’Iran étaient plus lourdes, mais l’économie iranienne est moins intégrée aux pays qui la sanctionnaient. En termes d’effort global, c’est unique. Il y a des sanctions de l’ONU, mais elles ne sont jamais à cette échelle d’agressivité. Il est également sans précédent dans son agressivité. Je me méfierais juste de le comparer à l’Iran, qui a été puni par des sanctions secondaires, obligeant d’autres pays à suspendre leurs affaires avec Téhéran.

Mais l’Iran est-il considéré comme un cas de sanctions réussi ?

Les sanctions devraient changer le calcul du pays, mais cela a longtemps été filtré par les processus politiques nationaux. Les sanctions ne donnent pas automatiquement envie à un gouvernement de faire du commerce, mais elles ont contribué à créer un scénario dans lequel les Iraniens voulaient ouvrir l’économie au monde. C’est toujours délicat de tracer une ligne droite, mais les sanctions y contribuent.

L’agressivité des sanctions vous a-t-elle surpris ?

Oui Sans aucun doute. À la mi-février, alors qu’il semblait que la situation allait se détériorer, il y avait trois niveaux de sanctions : sanctionner les banques de taille moyenne ; sanctionner les grandes banques ; et sanctionner la banque centrale. L’exclusion de SWIFT se situerait quelque part à mi-chemin. C’était très surprenant que nous ayons atteint le troisième en deux jours. Mais avec une invasion aussi évidente et une guerre ouverte – sans que cela soit démenti – il est devenu plus facile d’aller de l’avant avec des sanctions.

Y a-t-il une explication à la raison pour laquelle nous avons beaucoup parlé du débat sur l’exclusion de SWIFT, mais moins de réserves de la banque centrale ? Pourquoi n’a-t-il pas été davantage utilisé comme moyen de pression sur Moscou ?

Je ne sais pas. Je pense que cette discussion a eu lieu. Ce n’était pas une surprise totale. Et la Russie avait une idée que cela pourrait arriver, à tel point qu’elle s’est préparée, construisant sa «forteresse» [financeira]. Peut-être qu’ils n’étaient pas préparés à la quantité de réserves qui ont été gelées. Dans le cas de SWIFT, il y avait un précédent pour cela et cela a été considéré comme le sommet de ce qui pouvait être fait. Je ne pense pas que ce soit la mesure la plus extrême, mais c’est symbolique. En 2014 [ano da anexação da Crimeia], cela a été évoqué comme l’option nucléaire. C’était vu comme quelque chose de fou.

Est-il possible de savoir à quel point l’activité des banques centrales est limitée avec ces sanctions ?

Nous apprenions que la banque centrale demandait au secteur privé de convertir les revenus étrangers en roubles. Cela indique que certains des instruments étaient cassés, mais je pense que la situation évolue encore.

Il y a des discussions sur la pertinence de la Chine. Est-il possible d’évaluer cela ?

Nous devons attendre. Lorsqu’une banque centrale est sanctionnée, elle n’est plus en mesure d’exercer son activité quotidienne habituelle. Par exemple, la Russie a beaucoup d’or et avoir de l’or est utile pour une banque centrale parce que c’est une chose physique que vous contrôlez. Mais c’est à peine fongible. Vous devez en faire quelque chose et le convertir en argent que vous pouvez utiliser. Le Venezuela avait aussi beaucoup d’or. La Russie est peut-être en mesure de faire des transactions individuelles, mais ce sont toujours des choses ad hoc et extraordinaires.

Pour quelque chose de plus ambitieux, faudrait-il voir des camions en or se rendre en Chine ?

Potentiellement. Dans le cas vénézuélien, je pense que la Russie a aidé des vols charters du Venezuela vers le continent africain pour vendre l’or. C’est un type d’activité inhabituel pour les banques centrales.

Lorsque nous ajoutons les sanctions au nombre d’entreprises qui quittent le pays, certaines analyses concluent que nous transformons la Russie en un État paria. Est-ce vrai?

Dans un sens non. Nous continuons à acheter des milliards de dollars de ressources russes. La taille des exportations d’énergie fait de la Russie une partie de l’économie mondiale. Mais il y a eu plus de sorties d’entreprises qu’on ne s’y attendrait. S’il ne devient pas un État paria, il se sentira au moins moins intégré. Certaines de ces choses peuvent être rapidement défaites – par exemple, la collaboration Aeroflot et Manchester United ou la réouverture de McDonald’s – mais d’autres liens mettront beaucoup de temps à se raviver, comme les partenariats entre sociétés énergétiques. Il est plus facile de quitter une entreprise que d’en créer une. Dans ce cas, il s’agirait de relancer les affaires avec la Russie, qui des mois auparavant avait envahi un autre pays. L’héritage d’un pays sanctionné sera plus difficile à réintégrer.

Certaines des sanctions peuvent-elles être maintenues même après la fin de la guerre ?

Je ne sais pas si ce sera le cas. Ces sanctions sont différentes des autres en ce sens qu’elles ont toutes eu lieu en même temps. Si vous considérez les sanctions comme une forme de négociation, vous voulez une demande et une offre claires. Dans le cas de l’Iran, les États-Unis ont imposé des sanctions à plusieurs fins. Certains étaient contre le terrorisme, certains contre la prolifération nucléaire, certains contre les violations des droits de l’homme. Dans ce cas, il y a deux tours : 2014 et 2022. Des sanctions ont été appliquées en raison d’un événement précis. Si cela disparaît, ils peuvent être levés. Il serait difficile pour la diplomatie américaine de dire qu’elle ne lèvera pas les sanctions contre la banque centrale tant que Poutine sera au pouvoir ou de faire de nouvelles demandes. Dans ce scénario, les sanctions pourraient rester en place plus longtemps, mais ce serait diplomatiquement compliqué.

Certains soutiennent que ces sanctions peuvent être trop efficaces. Que nous poussions la Russie au mur et qu’il est difficile pour Moscou de s’en sortir.

C’est une question difficile. Gardant à l’esprit que le respect des sanctions par les entreprises au-delà de ce qui est requis est préoccupant. La levée des sanctions ne crée pas de business. Cela prend du temps. Vous pouvez faire quelques choses pour atténuer cela. Après l’accord avec l’Iran, les États-Unis ont fait le tour du monde pour inciter les entreprises à reprendre leurs relations avec l’Iran. La Russie aura probablement besoin d’une aide multilatérale après ce choc macroéconomique, et des mesures diplomatiques devront être prises pour la ramener dans la communauté internationale et les organisations internationales. Bien sûr, le grand défi sera politique. Un pays en a envahi un autre, plusieurs pays l’ont sanctionné et en ont fait un paria et maintenant il va falloir lui apporter une aide internationale. Mais le défi de la diplomatie est de parvenir à ces accords.

Cela sera-t-il possible avec Poutine au pouvoir ? Je ne vois pas Joe Biden faire le tour du monde pour essayer de convaincre les entreprises de revenir en Russie. Même s’il y a la paix.

C’est difficile à imaginer. De nombreuses entreprises ont la mémoire et l’expérience d’opérer en Russie, mais il sera difficile de dire à nouveau qu’il s’agit d’un grand marché émergent vers lequel les entreprises devraient se tourner. Cela laissera des cicatrices.

Les sanctions contre les pays se sont-elles améliorées ? Sont-ils mieux à même de sanctionner les régimes sans punir autant les gens ?

Oui et non. Nous ne faisons plus ces embargos géants que nous avions l’habitude de faire. Nous ne limitons pas les produits de base à la population russe. Il y a une autre façon de voir cela et je pense que nous sommes plus intelligents quant à ce que nous pouvons réaliser. Mais ces sanctions vont certainement frapper la population russe, il n’y a aucun moyen que cela n’arrive pas. Les entreprises chinoises de téléphonie mobile, par exemple, ont cessé d’exporter vers la Russie parce que le rouble a tellement baissé qu’il leur était impossible de continuer à augmenter le prix du rouble.

Il est devenu compliqué de suivre les nombreuses sanctions appliquées aux oligarques et aux politiciens. Le passé nous montre-t-il qu’ils sont généralement efficaces ?

Ils sont plus punitifs que coercitifs. La théorie est qu’en punissant ces gens, ils se sentent obligés de perdre leur yacht en France et demandent à Poutine de quitter l’Ukraine. je ne pense pas [essas sanções] nécessairement réussir, car ces gens sont probablement plus dépendants de Poutine que Poutine ne dépend d’eux. Il m’est difficile d’imaginer un scénario où ces sanctions changent le calcul de Moscou.

Les sanctions sont-elles conçues pour avoir un effet rapide, au rythme de la guerre ?

Il y a de la variété. Les États-Unis ont des sanctions qui devraient limiter la production de pétrole russe jusqu’en 2040, ce qui rend plus difficile l’obtention de la prochaine génération technologique. Mais les sanctions technologiques peuvent prendre effet du jour au lendemain. Beaucoup dépend et cette échelle de sanctions est sans précédent. Il y a eu des mesures d’effet plus rapides.